人大代表陈云龙建议：制定法律监督法
来源：检察日报
时间：2010-03-03点击：282
两会召开在即，十一届全国人大代表陈云龙携带议案进京
“制定统一的法律监督法，时机成熟！”
在3月5日十一届全国人大三次会议召开前夕，十一届全国人大代表、浙江省检察院检察长陈云龙向记者透露，他将联名其他代表向大会提交“关于制定法律监督法的议案”。他说，这是他多年的心愿，这次他将在充分论证的基础上，郑重提出这份议案。
陈云龙为何如此看重这份议案?为什么在今年的全国人代会上要提交这份议案?在两会召开前夕，陈云龙接受了本报记者专访。
缘起：为什么要提出这样一份议案
记者:我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关。在人民检察院组织法中，又重申了这一规定，为什么还要特别提出单独制定一部法律监督法?
陈云龙:的确，宪法、人民检察院组织法都明确了“检察机关是国家的法律监督机关”的性质与定位。但不能回避的是，由于长期以来立法层面并未就检察机关法律监督进行统一的立法，有关检察机关法律监督的具体规定相当分散——主要散见于三大诉讼法中，而且现有的规定也比较原则，具体监督程序和保障性措施等操作性规定相对缺乏，与实践需求不相适应，从而严重制约和削弱了检察机关法律监督职能的有效发挥，导致宪法对检察监督的宏观定位和基本赋权在实践中难以充分实现，所以，有必要单独制定一部法律监督法。
记者:为什么是现在而不是更早时候提出这个意见?
陈云龙:这个问题问得好。现在建议制定法律监督法，是因为各方面条件更为成熟。
从政治、法律条件看，胡锦涛总书记强调，要加强对诉讼活动的法律监督，切实解决执法不严、司法不公的问题。周永康同志指出，检察机关要切实承担法律监督使命，忠实履行法律监督职能，着力增强法律监督能力。党中央的要求进一步引发了社会各界对加强专门性监督的共同预期。曹建明检察长多次指出，一定要按照中央要求，以对党、对人民、对宪法高度负责的态度，全面强化对诉讼活动的法律监督，维护司法公正。
从经济、社会条件看，在经济社会快速发展转型的同时，我国社会的内部矛盾发展也到了一个新的阶段，执法权力与社会公众的冲突事件呈现多发态势，某些过去习惯使用的处理方式特别是在法律上有争议的处理方式，在事件解决过程中效果不佳，公共权力的社会公信力受到挑战。因此，新的形势下应当更加重视从制度上探索完善社会治理的结构和方式，高度重视司法公正的特殊意义，努力将执法权力纳入依法、规范行使和便于进行司法救济的渠道;加强对执法权力行使的法律监督和对涉及执法权力纠纷的司法解决过程的法律监督;切实发挥位于社会矛盾解决系统“终端”位置的司法诉讼机制的“疏导器”、“减压阀”作用，以便最大程度地在司法诉讼环节化解矛盾，增加社会和谐因素。
另外，从理论实务界的研究以及各地人大的探索来看，立法的条件和时机都已成熟。
记者:您是全国人大代表，同时又是省级检察院检察长，提出这样一份议案，不怕有人说您在为检察机关“争权”么?
陈云龙:正因为我是检察长，我更能深切地体会到建设和谐社会对加强检察机关法律监督职能的迫切需要。正因为我是人大代表，我有责任就司法工作中发现的问题，提出建设性意见、建议。
这不是在为检察机关争权，单独制定一部法律监督法，是对宪法法律的规定，党的要求、人民群众期待的一个积极回应，更是完善司法工作机制、加强法律监督、保障社会公平正义的需要。
检察机关法律监督对保障社会公平正义具有独特的价值和功能。因为在全社会实现公平与正义是发展中国特色社会主义的重大任务，也是检察机关履行法律监督职能的宗旨和目标。公平正义不仅是社会主义和谐社会的本质特征，也是最为核心的价值理念，没有公平正义就没有和谐社会。法律监督在实现与保障社会公平正义的政治、经济、文化体制中，具有独特的地位，其主要通过对权力的监督制约和对权利的司法救济，通过维护国家法律的统一正确实施来保障在全社会实现公平和正义，检察机关履行好法律监督职能对于保障在全社会实现公平正义具有独特的价值和功能，法律监督在未来只能也只会日益加强和规范。
记者:如果全国人大单独就检察机关法律监督立法，是否会在检法两家出现厚此薄彼的情况?
陈云龙:我国建设政治文明的特殊复杂性与循序渐进性，决定了现阶段适应发展稳定要求和社会改革呼吁的当务之急是，加强和完善政体内的监督力度。而政体内监督最具实效的是司法色彩浓厚的检察机关法律监督，因为检察机关作为国家法律监督机关，其职权行为具有法定性、主动性、诉讼性和公开性，司法色彩浓厚，因此也最具个案实效，最便于直接回应社会对具体事件与个案的公正期待。而且，我国宪法权力结构模式，决定了现阶段推动国家治理平衡发展的核心是适度约束行政权、改革规范审判权，强化和完善检察机关的法律监督权，也决定了只有加强检察机关法律监督，才能真正实现人大监督职能的有效延伸和具体落实，才能巩固和完善中国特色社会主义司法制度体系。
记者:我们从网上了解到，不少网友有这样的疑问:检察机关是监督别人的，那么谁来监督检察机关?
陈云龙:这也正是建议制定法律监督法的重要目的之一。检察机关的法律监督权也需要规范，而完备的法律监督立法是加强和规范检察机关法律监督的重要前提。
法律作为社会关系规范准则的本质特征，决定了法律监督立法是检察机关开展法律监督工作的首要条件。法律监督是运用国家权力实施的，其必须受到国家权力分配的严格限制，检察机关履行法律监督职责须谨守“监督法定”原则，监督的范围、手段、程序、规则、后果都应有法律明文规定。一方面，检察机关严格依据法律规定的程序行使监督权;另一方面，法律监督权的作用对象在接受监督时可以有章可循，对检察机关的法律监督起到反监督作用。同时，我国的成文法律传统也决定了明确完备的法律体系是推动检察机关法律监督权有效运行的必要条件，无论是推动检察机关自身加强法律监督工作，还是促使或强制其他公共权力更加顺利地接受法律监督，都需要由全国人大作出完备的法律监督立法。
记者:提出这样一份议案可能引起一些非议或质疑，对此，您有压力么?
陈云龙:没有压力。有非议或者质疑，不见得是坏事，表明人们关注这些问题，或者在研究这些问题，许多共识就是在不断探讨和碰撞中达成的。
调研论证：寻找解决问题的钥匙
记者:对议案的内容，您从什么时候开始着手调研论证的?
陈云龙:我们有一个课题组，由6人组成，从去年6月开始深入调研，进行研究、论证。而研究这个问题的想法早就有了，是在检察工作中逐渐累积起来的。
记者:课题组确定了怎样的研究路径?
陈云龙:法律监督到底是怎么一回事?司法实践中遇到过哪些具体问题?有哪些制约瓶颈?以及法律监督法的理想模式、现行立法的情况、问题等等，课题组思路明确，进行了大量的实证研究，在实践的基础上再作论证。
记者:在反复的研究和论证当中，您认为法律监督法应该解决哪些关键问题?
陈云龙:两个“缺位”一个“缺失”。首先要解决的是“核心法律概念的缺位”。
我们知道，“法律概念是认识法律与表达法律的认识之网上的纽结”，是法律规范形成和运行的基础，立法时必须对相关法律概念予以明确规定。但是，现行法律在“法律监督”的概念上出现了问题。我国有关法律监督的所有立法都未对“法律监督”作出明确界定，这导致理论界以及实践中人们对检察机关具体监督行为性质理解上的争议，进而影响法律监督功能的有效发挥。
记者:另一个“缺位”指什么?
陈云龙:指“有关法律后果规定”的缺位。一个完整的法律规范应当包括适用条件、行为模式和法律后果三部分，这是“良法”的形式要件之一，否则会影响法律规范的有效执行。但从我国关于法律监督的法律规范来看，许多条文仅有适用条件和行为模式的内容，而无法律后果的设定。
记者:请您举例说明。
陈云龙:比如刑事诉讼法第八十七条有关立案监督的规定:“……人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”又如刑事诉讼法第一百六十九条关于审判监督的规定:“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。”这些条文虽然具备适用条件和行为模式的规定，但却没有关于被监督者不履行义务时的法律后果的规定。类似的法律规范还见于刑事诉讼法第二百二十四条关于检察机关对刑罚执行监督的规定。
法律后果规定的缺位使法律监督在实践中丧失必要的权威和效力。在立案监督中，检察院在发出立案通知书后，有的公安机关不立案，检察机关往往束手无策;在审判监督和执行监督中，检察机关向被监督机关发出纠正违法意见书或通知书时，被监督机关既不提出异议，也不执行，检察机关同样无可奈何。这些都严重削弱了实践中法律监督的权威性和实际效果，严重影响了法律监督效果的正常发挥。
记者:您说的一个“缺失”指的是什么?
陈云龙:概括地说指法律监督规范体系的缺失。这个不难理解，只要研究一下现有的法律监督规范便会发现，从宪法到检察院组织法，再到三大诉讼法，没有一部法律以专编、专章或专节的形式对检察机关法律监督整体或者法律监督的某个具体职能程序进行系统规定，整个法律监督规范体系散乱而且薄弱，缺乏全面性、系统性和协调性，难以形成合力，这导致现有的法律监督规范远不能满足纷繁复杂的司法实践的需要。
记者:是的，民事诉讼法总共有268条，但关于检察监督的规定仅有5条。
陈云龙:我们还可以查一查行政诉讼法，75条的法律条款中关于检察监督的规定仅有2条。在目前各种民事(海事)、行政纠纷不断上升的情况下，如此简单而抽象的监督条款已经不能与民事、行政审判的公正要求相适应。
再如，刑事诉讼法仅仅把立案监督、侦查监督的对象规定为公安机关，而没有把同样具有刑事立案、侦查职能的国家安全机关、检察机关、监狱、海关等规定在内，而且对自诉案件的法律监督规定也是空白。在监督方式上也多为静态的、事后的监督，没有规定法律监督的知情权和调查权，实践中无法进行同步的、动态的监督。
这些问题都需要解决，而解决的最好办法是立法，通过立法集中把问题厘清。
记者:还有一个困惑，法律监督这个概念，并非检察机关独有，有时候人大也提法律监督，这两个法律监督如何区分?
陈云龙:两者是不同的。法律监督是一种专门性的监督，作为国家权力的一部分，由检察院专门行使;法律监督的手段是专门的，是由法律特别规定的。如对职务犯罪立案侦查、对刑事犯罪提起公诉，以及对诉讼过程中违反法律的情况进行监督等，都是只有检察机关才有权使用的监督手段，因而它不同于其他一切社会活动主体都能进行的一般性监督。
人大法律监督主要是全国人大及其常委会、地方人大及其常委会对本级行政机关、审判机关、检察机关及下一级国家权力机关违反宪法和法律的行为进行监督，监督的形式主要包括:听取和审议执法工作汇报;提出质询和罢免案;执法检查等。应该说，人大监督是一种权力监督，是就关系到宪法和法律实施中的重大问题进行宏观上、权源上的监督，所以，现在惯用的提法是“人大监督”。
地方探索：积累较为成熟的经验
记者:据了解，目前有9个省级人大出台了加强诉讼监督或法律监督的决议。
陈云龙:从地方人大立法实践看，有关法律监督专门立法已逐步走向成熟。自2008年9月以来，北京、四川、湖北、辽宁、上海、江西、黑龙江、山东、宁夏等省市人大常委会先后通过了有关加强检察机关法律监督工作的决议、决定，充分体现了地方人大常委会对检察机关法律监督工作的高度重视。
记者:各地人大出台的决定或决议的名称都不一样，有的叫加强诉讼监督，有的叫加强法律监督，为什么名称上不作统一?
陈云龙:名称不同，侧重点也不同，但核心的内容是一样的。这些决议、决定不仅指明了检察机关加强对诉讼活动的法律监督的工作重点、工作措施，而且明确了侦查机关、审判机关、刑罚执行和监管机关、行政执法机关应当依法自觉接受检察机关法律监督的义务，还规定了有关方面要为检察机关法律监督工作创造良好的环境。
少数省市人大常委会根据社会各界呼吁和检察机关的直接请求或建议，制定了体例规范、条款项目齐备，完全符合“行为模式十法律后果”规范逻辑模式的“条例”，如2003年10月银川市人大常委会通过的《银川市检察机关法律监督工作条例》、2006年3月包头市人大常委会通过的《包头市检察机关法律监督工作条例》等。
记者:这对制定统一的法律监督法有什么样的助益?
陈云龙:各地的探索先行一步，可以为全国人大制定法律监督法积累经验。从名称、内容到结构，全国人大立法时，都可以借鉴。说明一点，法律监督权是国家宪法设定的，并与国家几部大法相统一的，应该由一部国家法律来统一规范，增强法律监督权的权威性和严肃性。
记者:最近，高检院也印发了《最高人民检察院关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》。
陈云龙:加强对诉讼活动的法律监督，是检察机关贯彻中央司法体制改革部署的一个重大举措。高检院发布的这个意见，是对今后一个时期诉讼监督工作作出的部署，对于全面强化法律监督，维护社会主义法制的统一、尊严和权威，促进公正廉洁执法，维护社会公平正义、促进社会和谐稳定具有重要意义。
高检院和各地检察机关进一步加强对诉讼活动法律监督的司法实践，将为法律监督立法提供丰富的素材。
记者:目前，有没有拟出一部比较成型的草案文本?
陈云龙:还没有。目前主要侧重研究立法的必要性、实践中遇到的瓶颈问题，以及这部法律所要解决的核心问题。待进入立法程序后，必将涉及司法体制的改革、具体法律条文的修改和具体章节、法条的细化。
法律监督立法是一项庞大、复杂的工程，非一人可为，非一时可为，我只是作了初步的设想。鉴于宪法的“法律监督”定位和现行检察院组织法对检察机关职权范围的规定，建议法律监督法设总则、分则和附则三大部分。分则又分为:刑事立案与侦查活动监督、刑事审判活动监督、刑罚执行和监管活动监督、民事审判与行政诉讼监督、行政执法监督、法律责任六部分。
记者:如果这份议案最终没能启动立法程序，您会感到失望吗?
陈云龙:当前法律监督立法已经明显滞后于我国经济社会发展的现实和人民群众的期待，检察机关法律监督能力的“产出”和社会公众对司法公正需求之间的差距，也已经形成越来越大的矛盾张力。在地方人大就法律监督立法工作进行的探索尝试日益积累经验、逐渐走向成熟的基础上，适时由全国人大开展全国性的法律监督立法活动，已显得十分紧迫。
我相信，对法律监督立法，是一个趋势，如果暂时没有列入立法计划，我们会继续研究论证，更多地积累经验，直至推动法律监督法最终出台。
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